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朱介鸣:新型城镇化规划中的城乡两元结构
2015年07月24日 17:37 来源: “规划中国”微信公众号.2015-07-13 & 2015-07-14.  

 

  新加坡国立大学朱介鸣教授在题为“新型城镇化规划中的城乡两元结构”的报告中通过对3个镇域规划案例的归纳探讨了乡村非农发展与土地规划的关系;同时对农村的社会结构、经济结构等进行了概括性梳理;着重从产业转型、土地开发模式、土地流转、乡村非农土地开发中利益主体、土地产权界定等几个层面剖析了乡村经济变迁过程;最后提出若干新型城镇化规划需要考虑的问题。现将报告作概略性整理,以飨读者。


  朱老师开篇对三个典型镇域规划实例进行了归纳和总结。第一个例子是2007年参与的福建省某县级市滨海运动休闲产业带规划,该市国土局提供了县域内的建设用地分布现状情况,地区总面积720平方公里;中心城区外的农业地区有774个自然村,每村平均占地93公顷。用地被切割得较为细碎,属于在政府无干预状态下自发形成的一种布局,建设用地过于分散,共150平方公里,全市总计有1000多块非农建设用地斑块(图1)。这种自下而上形成的无章法式建设用地分布降低了经济发展效率,不利于经济快速发展。

 


图1 某县级市滨海运动休闲产业带示意图


  引起朱老师研究兴趣的第二个例子是浙江省海宁县某镇,占地面积6451公顷,16个行政村,437个自然村(行政村平均面积403公顷;自然村平均面积15公顷),常住人口73000人,同样存在着人多地少、在人口高密度地区内的非农建设用地蔓延式发展的状况(图2)。

 


图2 海宁县某镇现状农居点分布图

 


  该镇的用地规划最终落实在“三集中”上,即规划方案上采取“农业向规模经营和农业园区集中,工业向开发区和工业园区集中,居住向城镇和农村新型社区集中”等有效措施力图来解决建设用地过于分散的问题(图3)。


 
图3 海宁县某镇用地规划图


  另一则案例是北京昌平某镇镇域规划,总面积60平方公里,20多个行政村,一大型居住社区坐落于此,在人口高密度的背景下,以村为基本单位的建设用地开发造成农用地与建设用地犬牙交错的状况,这种以村为单位的非农经济发展形式在空间上体现为农村土地城市化的蔓延式发展。规划方案编制上也是希望通过“三集中”方式予以解决用地分散问题,但最终未获实施(图4)。

 

图4 昌平某镇镇域规划



  一 乡村非农发展与土地规划

  当规划师将城市的主张、城市的理念、城市的生活方式搬到镇域规划中来时,需要着重考虑两点:一是该镇是否已经基本城市化(基本不务农)?二是农村集体的土地利用通常没有土地总体规划指导和土地开发规划控制,土地规划对土地利用的变更是否符合农民的利益?没有土地规划指导的人口高密度农村城市化发展造成布局混乱,负面环境“外在性”不断积累,村庄的环境资源被过度消费,环境水平日益下降。当然,规划能否实施也是我们需要重点关注的内容。


  二 农村的社会结构、经济结构

  农村的社会结构分为乡镇、行政村、自然村三级,镇长由上级委派,村长则是由村民民主选举产生。村庄是一个非自由流动、非自由择业的封闭社会(一般只能向市镇流动)。村庄社会遵循“贤人政治”传统,乡贤具有非常强的社会责任感,可教化乡民、反哺桑梓、泽被乡里(图5 图6)。以前面提到的某县级市为例,该市常住人口100万,在海外的华侨、华人有200万,一些华侨身居海外,心系家乡发展,热心修桥筑路等公益事业。


图5 乡贤捐助家乡基础设施改造工程-1

 

图6 乡贤捐助家乡基础设施改造工程-2



  三 乡村经济变迁

  1 从农业向非农产业转变。

  2 乡镇企业向外企、民企转变。

  90年代中期之前,具有突出代表性的乡镇企业模式包括苏南模式、晋江模式、南海模式等,至90年代中期之后,集体所有制改制,乡镇企业改为私企或引进外资成为外企,像一直在发展壮大的华西村乡镇企业成为凤毛麟角。

  3 从封闭经济转向开放经济。

  4 从实业性产业转向房地产经济。

  集体实业型企业式微,土地租赁成为非农经济发展的主流,本质上是“非法”的。容许流转后才能成为合法。


图7 南海在1990年至2008年间建设用地的蔓延状况

 

图8 昆山在1989年至2010年间建设用地的蔓延状况

 

  5 乡村非农土地开发中利益主体的认知

  通过国土局提供的地籍图可获知建设用地上的开发主体——到底是国家还是集体,同时辨析到各自的土地开发状况(图9)。



图9 不同开发主体的土地开发状况


  6 土地开发模式:城市与乡村的差别

  城市土地开发模式可简单概括为:土地国家所有制、土地出让、用地规划控制土地利用;乡村土地开发模式则施行土地集体所有制。

  那么什么是土地集体所有制?

  所谓土地集体所有,是指“三级(乡/镇–行政村–自然村)所有,以队(村)为基础”。但各个层次的集体组织各自拥有多少份额却是不甚明了,从来没有被明确定义;而且村民实体是个变量,自然村的人口组成是动态的,随着自然村人口的增长,每个农民的土地份额在减少。所以,集体所有制土地产权是模糊的。

  根据1954年宪法,在土地用于农业用途的前提下,农村土地归农村集体所有,用于农业的集体所有制土地产权是相对确定和受到保障的。可是,当农业用地转化成非农建设用地时,土地开发权(农业用地开发成非农建设用地)和收益权(非农建设用地的收益)的归属成为一个高度不确定的问题。

  马克思主义政治经济学指出,土地是“生产资料”,这就意味着土地不是资产。农村集体土地“业主”只享有“使用权”,而不是“所有权”,非农土地(乡镇企业用地、宅基地、学校商店等)只能自用。

  土地集体所有制的定义:农村集体没有出租土地和收益的权利;没有上级城市政府批准,农村集体没有将农业用地开发成非农建设用地的权利;集体土地只能出售给国家,然后用作城市土地。

  作为集体的一员,村民有权一是使用家庭承包土地进行农业生产、并收获其劳动所得;二是占有宅基地;三是对其他三级所有集体土地的收益分配。

 

 

  城市化过程中土地集体所有制引起的土地利益冲突

  案例1:成都拆迁自焚事件

  1996年,成都市金牛区天回镇街道金华社区(原金华村)4组私营企业主胡昌明,支付4万元青苗补偿费、1万元建房占地款后,以租地的名义与金牛区天回镇金华社区(原金华村)签订了《建房用地协议》,在一直未办理《规划建设许可证》及用地审批手续的情况下,违法修建了面积约为1600平方米的砖混结构及简易结构房屋,用于企业经营。

  2007年8月,成都市为推进全市四大污水处理厂之一的城北大天污水处理厂配套工程建设,决定实施连接北新干道和川陕路的市政道路金新路建设,胡昌明的建筑就处在这一重要市政建设工程规划红线以内。 金牛区城管执法局要求胡昌明自行拆除,2007年10月依法向胡昌明下达了《限期拆除违法建设决定书》。 金牛区拟参照当年土建成本给予适当的补偿,胡昌明的违法建筑建于1996年,当年的建筑成本包括装修在内,按最高标准不会超过每平米1000元,胡的房子大概1600平方米(160万)。但胡昌明拒不接受,提出了高达800多万元的要价。

  要点:

  向农村集体租地是非法的;
  集体所有土地没有经过土地出让,没有产权,是所谓“小产权”;
  800万是建立在完整产权概念上的市场价格。

 


  案例2:江西抚州市宜黄县拆迁三人自焚事件(2010年)

  事件发生在江西省抚州市宜黄县凤冈镇东门郊外农科所23号。这是一栋三层的小楼,住着钟如奎一家,拥有人分别是钟如田,钟如奎,钟如满三兄弟。钟如田一家二十多年前购买了现在居住的地块,建了一幢三层楼的住宅。 

  政府拆迁赔偿方案:
  一是货币补偿:给予钟家货币补偿41万元。
  二是房屋产权调换:在与钟家房屋相隔60米左右的同一地段进行房屋置换。同时,考虑到钟家三兄弟为农村户口,再为钟家在凤冈镇农科所范围内批建三户宅基地供其建房,总面积为360平方米,并将钟家13人全部纳入低保。

  钟家方案:

  一是在自家原址自拆自建。
  二是如不能在原址自建,就要在规划的商业街中置换四块总计480平方米的可做店面房的商业用地。
  三是如不能满足上述要求,必须补偿330万元作为安置费。

  自焚:两人重伤,一人死亡(图10)。


图10 2010“金镜头”年度最佳照片《宜黄钟家姐妹》


  要点:

  土地价值取决于土地使用性质和土地使用强度,改变土地使用参数(性质和强度)的权利归谁?改变前(41万)和改变后(330万)的土地差价归政府还是归业主?


  7 模糊产权决定开发模式

  (1)如果土地产权是模糊的,土地会被争夺和攫取(Barzel, 1989),引发征地冲突。

  (2)有些地方未经政府批准非法将农地擅自转换为工业用地,待政府征地时需按照工业用地征用,地方以此手段来获得更高的土地收益率,土地因此被仓促地、土地利用低效率地攫取。

  (3)非农土地开发以村为单位:地块划分细碎,进而造成工业发展低效率、低质量。

  (4)四个角色(乡/镇;行政村;自然村;城市政府)均在争夺土地转换用途后的土地价值。各方开发理念、逻辑、思路均不相同,不相统一的开发造成“村村点火、家家冒烟”的局面,生态环境和经济效率同时受到损害,因追求个体利益的满足而使城镇整体利益受损。

  模糊的集体土地产权引发了对土地租金差的无序竞争,导致土地的低效与无序开发,混乱的土地市场制度恶化了农村建设用地的开发状态,导致蔓延式开发无法得到有效遏制(图11)。



图11 农地转变为非农用地之间的土地价值差

 

  四 南海模式与昆山模式之比较

  昆山与南海是两个从农业向工业转型成功的县级经济典型。地处长三角的昆山和地处珠三角的南海代表了两种不同的城乡统筹发展模式。南海模式充分体现了自下而上乡村自治式的工业化过程,昆山模式则是自上而下城市主导的工业化发展。就工业发展效率和生态环境质量而言,昆山优于南海;就收入而言,昆山农民收入高于南海;南海的城乡差别也大于昆山的城乡差别。


  1 南海模式:土地租赁

  基本概况:南海地处珠三角,1992年改县为县级市,2002年改为佛山市所属区,辖域面积926.3平方公里。乡村工业为改革开放早期的南海农村发展提供了“第一桶金”,乡村工业产值在1998年的巅峰期占工业总产值的50.2%。

  南海模式的主要特点在于农村自发主导工业化的过程。南海的村庄自主意识强烈,以村为基本单位组织农村经济和社会生活的方式由来已久。1992年前后,为改变因为家庭承包制而造成土地破碎、阻碍村工业发展的状况,在市政府的支持下,以自然村为主体的土地股份合作社纷纷成立,每个村通过土地股份合作社施行自下而上的土改,村民将土地统一上交给村委会,由村委会进行统筹,统一派发土地,解决了土地低效利用的问题。

  以某行政村为例,在2000年村内宅基地、工业用地、农用地分布相对比较集中,发展到2009年,绝大多数农地被侵占,转换为工业用途,整个村庄沦为一个大工地(图12)。该村施行农村集体自治管理,土地也未被政府征用,本应在符合自身最佳利益的前提下进行开发,但现实状况却与此相悖,工业污染严重的现状导致环境质量下降。究其原因在于一是村民对村庄发展前景不看好,因土地产权不完整而担心政府低价征用农地,故擅自将农地转换成工业用途以谋求更多收益;二是因土地不能作为抵押去申请贷款进行投资,工业地块内的发展效率较低,村民的租金收入不高,因此提高生活水平的要求使得村委会发放的分红必须保持一定的增长,否则村长即会在下一任期落选。村长迫于分红压力而只能不断地将农田和空地转为低质量的工业用地,推演至整个南海区域,就这样大部分土地股份合作社将整合起来的农地变成廉价工业用地,出租给寻找低成本的外来制造产业,由此形成恶性循环,这种自下而上的城市化模式长久来看是不可持续的。



图12 某行政村在2000年-2009年间工业用地的蔓延状况

 

  2 昆山模式:城市政府为主导的城市化

  基本概况:昆山地处长三角,1989年改县为县级市,辖域面积1073.9平方公里。昆山的乡村工业产值在1985年占工业总产值的26.8%,然后逐渐被民营和外资产业所替代。2010年,乡村工业产值占工业总产值的比例降低到微不足道的2.8%,虽然乡村工业从此走下历史舞台,但以技术密集型产业为主的更有竞争力的体制形式不断发展壮大。

  昆山模式的主要特点在于市、镇政府主导工业化的进程,核心是以镇为基本单位、以镇政府为开发主体发展工业。自1980年代中期乡村工业开始改制停产,市政府和镇政府随之在土地供给和用地规划上掌控以招商引资为主的工业化过程。市政府主持市一级的昆山经济技术开发区,当时的20个镇政府在各自镇区附近,通过征用农村土地开发建成了“工业小区”,所以,昆山的工业用地相对集中(图13)。大部分农村非农建设用地被城市政府所用,昆山农村的发展体现在村民进入工厂打工、农村家庭承包的农地集中建立集约性耕种的农地股份合作社。



图13 昆山某镇建设用地分布



  3 两种模式的工业发展效率和生态环境质量比较

  以工业化为主体的高速经济发展也造就了快速城市化,两地的城市建设用地占总用地比例从1990年的11%(南海)和16%(昆山)发展到2010年的48%(南海)和45%(昆山)。南海的工业化发展以自然村为自治发展单位进行,土地粗放经营,工业用地零散地分布在各个村域,缺乏资金进行必要的基础设施建设,没有基本的污染处理设施。企业布局分散使得工业发展的规模效益低下,产业的空间集聚关联性也无法满足。昆山的工业化由市政府和镇政府集中开发管理,全市基本形成20个工业小区和1个市级开发区。1980年代以前的村级工业改制后,企业逐渐向镇级工业小区集中,节约土地,集约发展,既有利于产业,又有利于生态。昆山的制造业一直不断地在提升,低产值的企业被高产值的企业替代。

  根据1998年-2010年之间的工业结构统计,南海的制造业结构未发生明显变化,仍然停留在劳动密集型产业为主的工业(图14),而昆山的产业结构则发生了显著的变化,劳动密集型产业占工业总产值的比例持续下降,技术密集型产业发展则增速较快,制造业结构成功转型,昆山从劳动密集型产业为主的工业提升为技术密集型产业为主(图15)。工业的转型带来工业效率的提高与GDP的增长,就工业用地的平均工业总产值而言,昆山(36亿元/平方公里)是南海(9亿元/平方公里)的4倍(图16)。1990年-2010年的20年期间,南海的GDP增长了45倍,2010年达到1800亿元左右;昆山的GDP增长了103倍,2010年达到2100亿元。人均GDP差距也越来越大,1998年时的差距是16%,2010年时的差距达到58%(图17)。数据证明昆山效率大于南海效率。



图14 南海“腾笼换鸟”困难:制造业结构转型受阻

 

图15 昆山制造业的结构转型


图16 昆山、南海二模式的工业用地效率比较

 

图17 昆山、南海二模式的人均GDP比较

 

  4 两种模式的城乡关系比较

  论工业发展效率和生态环境,昆山优于南海;论农民自治参与城市化的程度,南海优于昆山;施行自治管理的南海模式固然尊重村民的权利和生活方式,但农村集体自治是否能够带来平等?是否能够带来经济收入平等(村民与市民之间、村民与移民之间)?这就涉及到发展中的公平问题,2个数字可以回答这个问题:村经济总收入的基尼系数(2010年)昆山为0.303;南海为0.488。南海各村村集体收入差别之所以远远高于昆山一个主要的原因缘于南海主要依靠土地租金收入,而土地租金收入依据区位的不同而差异较大(图18)。

 


图18 南海(上)、昆山(下)各村村集体收入比较


  具体而言,南海模式存在土地经济租金引起社会不公的现象。村民收入包括非农就业与土地股份分红,区位越好意味着村的土地经济租金越高,土地租金收入差距越大,村与村之间的不平等现象就越严重,不同村的村民收入差距也就越大,村民收入与外来打工者收入的差距也随着土地分红比例提高而扩大。区位与土地经济租金收入的关系涉及到社会公平,公平意味着增加非农就业收入、降低土地股份分红。几年前有经济学家建议“通过土地确权提高农民的财产性收入,缩小城乡收入差距”,此种说法只是缩小了区位好的乡与城的收入差距,扩大了乡与乡的收入差距。

  昆山模式与南海模式的不同之处还体现在土地经济租金的利用方面,昆山的土地经济租金主要用于城市化的基础设施建设,提高工业化质量、推动工业化提升、提高工资收入,使得村与村、本地村民与外来打工者的收入差距缩小;而南海则是村经济主要建立在获取土地经济租金的基础上,用于村民分红。昆山模式为增加非农就业收入,降低土地股份分红;而南海则相反,降低非农就业收入,增加土地股份分红。经过20年的发展,昆山、南海村民人均年收入之比由1994年的0.36提高到2010年的1.31(图19).



图19 昆山、南海村民人均年收入之比在1990年至2010年间的变化

 

  五 结论:新型城镇化规划需要考虑的问题

  1 农业社会的基本单位是村庄集体,城市社会由个人和家庭组成,自下而上的城市化模式与自上而下的城市化模式相结合,体现了乡村自治发展和城市整体规划融合的重要性。城乡统筹发展的关键在于乡村自治与城市效率的统筹,在尊重农村集体土地利益的前提下提高城市化的整体发展水平。


  2 推动乡村的社会变革,强化镇的行政管理。总结南海模式规模过小的村庄自治发展和相应的土地开发模式成为阻碍工业结构提升和生产率提高的教训,以镇为基本单位进行用地规划、以镇政府为开发主体的土地集体所有制使土地开发权向上集中,意味着土地利益关系的重组。自下而上重组的动力之一在于各利益相关者(村民、村、镇)得益于土地更有效利用的结果(经济、环境),土地(农业、工业、居住)的高效率开发促进土地制度变革;动力之二在于保证收益的分配(社会公平)和程序公平。


  3 在人口高密度、土地高度稀缺的经济快速发展地区,土地利用高效率是可持续城市化的重要因素之一。工业区高质量开发和制造产业相对集中能够促进经济发展效率,也是产业不断提升转型的必要条件之一。


  4 关注乡村城市化集中发展中的重要研究课题,如如何兼顾农民土地利益的转变(征地、流转、集体土地转让等)。

 


注:资料来源:1 朱介鸣.中国城市规划设计研究院60周年院庆系列学术讲座“新型城镇化规划中的城乡两元结构”.主办单位:总工室.2014年7月21日.本文通过讲座录像整理,未经专家本人审阅。

2 朱介鸣.城乡统筹发展:城市整体规划与乡村自治发展.城市规划学刊2013年第1期.


 


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li 评论:
讲得太好了,是真的从城市乡村的平衡角度出发的,充分考虑了现实情况。
2015-09-05 19:29:04
li 评论:
讲得太好了,是真的从城市乡村的平衡角度出发的,充分考虑了现实情况。
2015-09-05 19:29:02